解读《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）之进步：应急预案编制从“优”再到“精”
主要修订内容：
1.修改和规范了应预案编制程序，由6条改为8条，增加了应急资源调査和桌面推演。其中桌面推演衔接了标准AQ/T9007-2019《生产安全事故应急演练基本规范》。
2. 将”应急能力评估”修改为“应急资源调查”。修改为“应急资源调查”，更加明确和易操作。
3.细化了应急预案编制内容要求。强调应急预案编制应遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，清晰界定本单位的响应分级标准，预案力求简明化、图表化、流程化。
4.明晰了应急预案评审程序。明晰了评审准备、组织评审、修改完善的评审流程。
5.在综合应急预案中去掉“编制目的”，“风险评估结果”以附件体现。风险评估结果适用整个预案体系，各层级预案不必再单独写风险评估的内容。
6.在专项应急预案要素增加“适用范围”，去掉“事故风险分析”。增加适用范围强调了专项应急预案必须有针对性，去掉“事故风险分析”与上述第5条理由同。
7.《新导则》指出，专项应急预案与综合应急预案中的应急组织机构、应急响应程序相近时，可不编写专项应急预案，相应的应急处置措施并入综合应急预案。
8.在应急预案附件增加“生产经营单位概况”，“预案体系与衔接”，“风险评估结果”，强调应急预案必须兼容和衔接。并将风险评估结果直观的写在附件中，清晰明了。
9.增加了应急资源调查报告编制大纲和风险评估报告编制大纲。增加大纲便于企业更易操作。
10.强化了本标准为编制导则的属性，关于预案管理的内容如培训、备案、演练、定期评估、修订等内容均交由《生产安全事故应急预案管理办法》处理。
企业要注意什么？
1.不是必须重新编制：应急预案的有效期为三年（《生产安全事故应急预案管理办法》第35条），在有效期内的应急预案，不需要立即重新编制
2.目前新的应急预案评审指南还没有发布，虽然《导则》马上实施，但还没有配套的评审细则，因此在有效期内的应急预案，企业可根据实际情况决定是否重新编制
解读：在应急管理部近期的回复中，都已经明确，原则上不需要重新编制
3.必须进行适当修订。在有效期内的应急预案，应对旧预案进行补充和部分修订。如修改至最新的法律法规条款，可根据新导则的要求酌情进行适当的更新补充，可增加修订页等部分内容。
解读：《生产安全事故应急预案管理办法》第36条 有下列情形之一的，应急预案应当及时修订并归档：
（一）依据的法律、法规、规章、标准及上位预案中的有关规定发生重大变化的；
（二）应急指挥机构及其职责发生调整的；
（三）安全生产面临的风险发生重大变化的；
（四）重要应急资源发生重大变化的；
（五）在应急演练和事故应急救援中发现需要修订预案的重大问题的；
（六）编制单位认为应当修订的其他情况。
4.已经到期的预案，需按照新导则进行相应调整和重新编制。
5.涉及重大修订时，需要重新备案。应急预案修订涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应分级等内容变更的，修订工作后的应急预案需按照有关应急预案报备程序重新备案。（《生产安全事故应急预案管理办法》第37条）
6.预案演练频次：生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。
易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当至少每半年组织一次生产安全事故应急预案演练，并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。（《生产安全事故应急预案管理办法》第32条）
解读《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）之进步：应急预案编制从“优”再到“精”
应急预案是应急救援的规程、应急管理工作的基础，是应急管理体系的重要组成部分。
为规范指导生产经营单位做好应急预案编制工作，国家安全监管总局在《危险化学品事故应急救援预案编制通则》基础上，于2006年颁布实施了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（AQ/T9002—2006）。这作为应急预案管理的第一个安全生产行业标准，应急预案体系建设实现了“从无到有”，有力推动了生产安全事故应急预案体系建设。
2013年10月1日，国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639—2013，以下简称2013年版导则）开始施行，成为中国安全生产应急管理领域第一个国家标准。从此，应急预案体系建设进入了“从有到优”的新阶段
但是，在生产实践中，很多生产经营单位应急预案编制还存在很多问题，如应急预案功能定位、层级分类不够明确，实用性、针对性不强，风险分析、应急能力评估不到位，有漏洞和缺陷，关键要素不统一，相互不衔接，质量低下，科学性、针对性、实用性不足，不切合实际，不接地气，不能用、不好用，关键时刻不应急、不顶用，应急预案与实际救援“两张皮”，不能真正发挥事前预防和事后有效处置功能，反而成为了企业的一大安全隐患，还有可能导致事故的扩大等等。
一个质量高的应急预案，一定具有科学性、针对性、实用性、有效性、可操作性、兼容性。但是，如何才能促使生产经营单位应急预案“好用”“关键时用得上，用的好”，无疑，颁布国家标准规范就是最好的约束和保证。
一个质量高的应急预案，一定具有科学性、针对性、实用性、有效性、可操作性、兼容性。但是，如何才能促使生产经营单位应急预案“好用”“关键时用得上，用的好”，无疑，颁布国家标准规范就是最好的约束和保证。
届时，所有新编制的应急预案即将按照《新导则》要求，进行编制，以满足其合规性；已经编制的应急预案在修订时，也即将逐步按照《新导则》要求，进行修订。
顺便说一声，网上很多人说，已经制定的应急预案都必须要重新改、重新修订，是错误理解国标之推荐和强制概念，是错误的。因为《新导则》是推荐性国家标准，不是强制性国家标准，不是必须和绝对要执行。
《新导则》和《2013年版导则》有何主要变化？有哪些重要进步？为什么要如此变化和进步？我们今后编制或修订应急预案时，应注意什么？
《2013年版导则》规定，生产经营单位应急预案编制程序包括成立应急预案编制工作组、资料收集、风险评估、应急能力评估、编制应急预案和应急预案评审6个步骤。
而《新导则》规定的应急预案编制程序，是在上述6个步骤上增加了应急资源调査和桌面推演，并强调应急预案实施的的资源可支持性和必须经过桌面推演来保证应急预案的有效性，以防止应急预案启动后，资源准备不足，应急救援和处置中偏离实际情况和响应能力不足等问题。
桌面推演就是对于较为复杂的应急预案，应急预案编制小组可采取桌面演练方式进行评审，即假设一个突发事件场景，应急预案中相应的人员口述各自的职责，针对事件场景做出反应。最后，充分考虑各方面的意见和建议，对应急预案进行最终修订。
将”应急能力评估”修改为“应急资源调查”，更加符合实际
应急能力包括本单位应急能力和外部应急能力。应急能力评估非常难，理论上讲，必须基于事故情景构建，才能比较准确的评估生产经营单位的应急能力。
实际上，生产经营单位应急能力评估不足、没有系统分析、评估不到位，应急能力评估也仅仅就是应急物资的罗列，也就是说，应急能力评估不全面、不充分、不深入、不到位、不准确。
另外，应急预案评审实际上也根本不太能够准确判断生产经营单位应急能力到底是“行”，还是“不行”。与其这样不科学、不准确，干脆实用化、简单化和目的化，《新导则》将“应急能力评估”修改为“应急资源调查”。
应急资源调查，实际上就是应急资源的统计调查，就是找出和列出自身和外部的应急资源。
2、针对生产过程及存在的风险可采取的监测、监控、报警手段
4、可协调使用的医疗、消防、专业抢险救援及其他社会化应急救援力量
但是实际上，应急能力是足还是不足问题仍然存在。这些可以调用、政府提供的或协调使用的应急资源，到底能不能在重特大事故发生时，发挥作用？够不够用？能不能用？
因此，生产经营单位应急预案编制人员应对所有应急资源底数要清，同时也要保证应急资源充足，不能缺失关键应急资源。
《2013年版导则》规定，应急预案编制完成后，生产经营单位应组织评审。
评审分为内部评审和外部评审，内部评审由生产经营单位主要负责人组织有关部门评审，外部评审由生产经营单位组织外部有关专家和人员进行评审。应急预案评审合格后，由生产经营单位主要负责人（或分管负责人）签发实施，并进行备案管理。
实际上，这应急预案评审要求太笼统也太粗糙，导致评审缺乏严密组织，随意性大，评审参与面窄，评审深度不足，直接导致应急预案可能存在较大漏洞、形式审查多于实质审查、应急预案的可操作性被打折扣等诸多问题。
《新导则》关于应急预案评审变化非常大，细节要求更多，程序更严格，要求：
由此可见，《新导则》应急预案评审在评审形式、评审内容和评审程序上要求将更加规范和严格，既要关注应急预案的质量、评审内容的更加具体，也强调专家组表决制，防止一言堂，强调专家组组长签字确认，从而以保证应急预案评审不再走形式，走过场，保证应急预案关键时有效。
另外，生产经营单位应急预案在政府部门备案时，政府部门也很容易追溯其评审组织和过程，甚至追溯到具体责任人。
还有，必须注意，《新导则》建议，应急预案论证可通过桌面推演的方式开展，而不能是纸上谈兵。
在综合应急预案中去掉“编制目的”，将“风险评估结果”放入附件，简化内容，以提高预案的可读性
综合应急预案的编制目的，本身就可有可无。应急预案是干嘛的，就是指导应急的，大家都知道，这样去掉编制目的，就是要简化应急预案。
风险评估结果可能非常庞杂。例如，一个生产经营单位如果存在多种风险如火灾、爆炸、中毒、窒息、高处坠落、触电等，就要占用很多的篇幅。现在把这些内容放在附件里面，就可以提高应急预案的可读性，也便于查询。
在专项应急预案要素增加“适用范围”，去掉“事故风险分析”，强调专项应急预案必须有针对性
专项应急预案中的“事故风险分析”内容已包含在综合应急预案之中，本无需再重复。为了简化内容，防止不必要的重复啰嗦，故将其去掉。
由于综合应急预案应急组织架构是全厂，而专项应急预案的应急架构比较专业、独立，并不需要全员参与。如触电现场处置方案中的应急组织架构，只需电工、车间岗位操作员工、主管、安全管理人员参与即可，许多企业应急预案却将财务部、行政部、业务部也纳入触电应急架构中，这些人员既起不到作用，又影响正确救援。
所以，《新导则》要求在专项应急预案中要说明其与综合应急预案的关系、适用的范围（适用的场合和人员），以提高其针对性，保证应急救援的有效性。
有的专项应急预案不需要专门编写！节省生产经营单位负担
《新导则》指出，专项应急预案与综合应急预案中的应急组织机构、应急响应程序相近时，可不编写专项应急预案，相应的应急处置措施并入综合应急预案。
《2013年版导则》以及政府相关部门都要求生产经营单位做专项应急预案，搞的很多生产经营单位编制人员很烦，都认为一部分专项应急预案没有必要，就是徒增生产经营单位的负担。
专项应急预案编制起来，大多人都很纠结。比方说，囊括某一类如火灾，涵盖的多了，写的宏观了，就往综合应急预案的方向去了，就基本成为综合应急预案了。写的具体了，就不具有普适性，就往现场处置方案去了，就成了现场处置方案了。显然很难办。
现在，《新导则》声明，有的专项应急预案不需要专门编写！
显然，《新导则》制定者了解到了实情，也知道这种编制的无必要性，从科学性角度，取消了部分专项应急预案编制的强制要求，节省了生产经营单位的精力和负担包括经济负担，因为不少应急预案是要找第三方咨询机构，要花钱的。
《新导则》指出部分专项应急预案可以不必做，实质上，在一定程度上弱化专项应急预案地位，也从而突出综合应急预案和现场处置方案的重要性，同时也避免了预案内容重叠和庞杂，因为其应急组织机构、应急响应程序相近，本就可以合并处理。
在应急预案附件增加“生产经营单位概况”和“预案体系与衔接”，强调应急预案必须兼容和衔接
在应急预案附件中增加“生产经营单位概况”，是完全能理解的。
生产经营单位概况介绍放在附件里，一点都不影响整个应急预案体系的可读性。另外，可以让政府相关部门、相关应急救援协作单位可以迅速对其有所了解。因此，在写生产经营单位概况时，要简明扼要，介绍主要情况即可，避免描述过多、啰嗦和冗长。
《新导则》要求在应急预案附件中，增加“预案体系与衔接”，这是考虑到了很多生产经营单位的应急预案的体系性以及内部和外部可衔接性差的问题。
应急预案不与其上下层级预案、外部预案衔接兼容，是个生产经营单位普遍存在的重要问题。
1、应急预案大大小小十几个或几十个，各预案各成一体，相互缺乏兼容、协调、统一。而事故应急处理往往涉及到各级各类大大小小好几个预案，并且预案涉及分属不同的部门和单位管理，每个部门和单位彼此之间缺乏信息沟通和协调配合，极易造成现场指挥的混乱，等到上报上级部门，形成统一指挥，往往已经影响应急响应效率，错过最佳救援时机。
2、企业和政府、社会应急预案衔接差或缺乏衔接，对接条件不明晰，衔接要求不明确，在信息报告、响应分级、指挥权移交、警戒疏散等环节的处置工作存在脱节，上下衔接不完整，无法形成有效的地企应急联动。
因此，《新导则》要求，在编制应急预案时，必须考虑和解决应急预案与其上下层级预案、外部预案衔接和兼容问题，并要求各级应急预案必须有向上或向下层级预案的接口要求，相互有机衔接，加强企业与地方政府应急预案衔接，涉及外部相关内容要事先沟通、取得认可，尽可能与社会应急救援组织签订救援协议，明确对接条件、指挥和协调机制，确保事故发生时，各救援组织和人员之间做到沟通顺畅，衔接准确。
应急预案是事故救援的“作战方案”，其质量高低决定着救援行动的成败。只有高质量预案，才能保障救援行动顺利进行。
我们预计，《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）将会促使生产经营单位应急预案编制质量一个大的提升，应急预案将会更加层次清晰，实事求是，衔接兼容，简明，完整，实用，好用，更加优化。
若如此，《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2020）将会积极推动应急救援水平的提升，真正实现生产应急单位应急预案编制从“有”到“优”再到“精”，一步一步跨越，就能为事故救援的成功提供科学指导，为遏制重特大事故提供有力保障。
实际上，应急预案没有最优，只有更优，可以更精，应急预案质量的提升永无止境。
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